白 皮 书 |
汪清县人民法院白皮书
(行政非诉执行相关问题研究)
吉林省延边朝鲜族自治州汪清县人民法院 梁明国
二〇二〇年五月十二日
行政非诉执行相关问题研究
论文提要:随着依法治国方略在我国的全面推进,公民的法制观念和维权意识不断增强。法院受理的行政案件类型呈现多样化,数量呈不断增长趋势,行政审判范围和领域不断拓宽,涉及到国有土地上房屋征收、劳动和社会保障、房屋产权登记、政府信息公开等热点领域。其中,涉及民生的行政案件占受案总数的绝大多数。可以说,行政审判工作既关系到行政机关依法行政问题,也关系到老百姓的民生问题。法院发布行政审判白皮书,一方面是回顾总结法院行政审判的工作经验,另一方面也是对行政机关依法行政状况和问题的评价分析,有利于督促行政机关更好地依法履行职责,保护公民合法权益。
(全文共7665字)
主要论证观点:《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条规定:“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”该法律规定是我国关于行政强制执行的法律依据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》对非诉执行案件的申请、审查、执行等作出更加细化的说明,本文主要就人民法院在审查非诉执行案件当中的实践问题进行探讨。
论文提纲:
一、行政非诉执行的概念
二、行政非诉执行的受理条件
三、人民法院对于非诉执行案件审查要件
四、实践中,行政机关申请非诉执行案件当中存在的问题
五、对行政机关在非诉执行案件中存在的问题相关建议
【正文】
一、行政非诉执行的概念
行政非诉执行是指行政执法机关作出具体行政行为后,作为行政相对人的公民、法人和其他组织既不申请行政复议也不提起行政起诉,又不履行该具体行政行为确定的义务,行政机关依法申请人民法院强制执行,人民法院经审查作出准予或不准予的裁定,并在裁定准予执行的情况下,通过强制执行程序实现该具体行政行为的制度。从立法和司法角度,行政非诉执行对于保障行政机关依法行使行政管理职权和保护行政相对人合法权益均具有重要的价值和作用,关乎民生,也关乎执法权威。
二、行政非诉执行的受理条件
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百五十五条规定,行政机关根据行政诉讼法第九十七条的规定申请执行其行政行为,应当具备以下条件:(一)行政行为依法可以由人民法院执行;(二)行政行为已经生效并具有可执行内容;(三)申请人是作出该行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织;(四)被申请人是该行政行为所确定的义务人;(五)被申请人在行政行为确定的期限内或者行政机关催告期限内未履行义务;(六)申请人在法定期限内提出申请;(七)被申请执行的行政案件属于受理执行申请的人民法院管辖。行政机关申请人民法院执行,应当提交行政强制法第五十五条规定的相关材料。人民法院对符合条件的申请,应当在五日内立案受理,并通知申请人;对不符合条件的申请,应当裁定不予受理。行政机关对不予受理裁定有异议,在十五日内向上一级人民法院申请复议的,上一级人民法院应当在收到复议申请之日起十五日内作出裁定。根据上述规定,人民法院对于行政机关申请执行的非诉执行案件,并非来着不拒,一概立案受理,而是应当根据解释的规定进行审查,对符合条件的立案受理,不符合条件的申请,裁定不予受理。
三、人民法院对于非诉执行案件审查要件
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百六十条规定,人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后,应当在七日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查,并作出是否准予执行的裁定。根据该条规定,法院执行对行政机关作出的具体行政行为首先应对该具体行政的合法性进行审查,并根据审查结果作出准予或不准予执行的裁定。可见,对具体行政行为的合法性审查是法院实施强制执行的前置程序,更是行政审判工作的一项重要任务,也是人民法院的法定职责。《解释》第一百六十一条规定:“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的,人民法院应当裁定不准予执行:(一)实施主体不具有行政主体资格的;(二)明显缺乏事实根据的;(三)明显缺乏法律、法规依据的;(四)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”该规定是针对一般具体行政行为的审查标准,而关于某些特殊具体行政行为的审查标准还有特殊规定,如2012年4月10日最高法院制定实施的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)第六条除了规定上述三种情形外,还规定了另外四种裁定不予执行的情形:一是明显不符合公平补偿原则,严重损害被执行人合法权益,或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障;二是明显违反行政目的,严重损害公共利益;三是超越职权;四是法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。因为法院审查具体行政行为只有裁定准予或不准予执行两种结果,所以可以按照非此即彼的逻辑,将裁定不准予执行的标准作为裁定执行人反向标准,即经审查凡属于司法解释规定的不予执行的情形的,一律裁定不准予执行,除外情形之处则一律认为符合裁定准予执行的要求,裁定准予执行。核心的问题是如何准确把握和正确适用审查的标准。司法解释虽然规定了裁定不准予执行的具体情形,且都要求达到“明显”或“严重”的程度,但何为“明显” 和“严重”,司法解释没有做进一步更加具体的规定,把裁量权交给了法院。由于法律规定过于笼统,缺乏具体、明确的参照标准,导致弹性较大,法官理解和掌握的尺度有所差异,势必有损法律的严肃性和权威性,也不利于法院正确和顺利开展执行审查工作,亟待统一。依司法解释规定本意,执行审查应当是“全面、适度”审查,总的原则和指导思想是“对裁定准予执行从宽,对裁定不准予执行从严”。具体而言,就是法院对具体行政行为从事实认定、适用法律和程序等方面全面进行审查,即使存在一些瑕疵和小毛病,只要达不到“明显”或“严重”的程度一般都裁定准予执行。如何理解和把握“明显”和“严重”则是法官需要掌握的审查标准,在这方面,可以参照《行政诉讼法》的相关规定,即所谓“明显缺乏事实根据”,是指具体行政行为所认定或依据的事实主要证据不足。现有证据不足以证明相关事实,具体表现为证据不充分、主要证据不真实、不合法或与本案不具有关联性。如行政处罚案件中,行政机关认定被处罚人违法事实,应当有行政违法行为人陈述、证人证言、现场检查勘验笔录、检验鉴定结论、生效行政法律文件等都是主要证据,这些证据结合起来佐证行为人违法事实存在。如果主要证据缺乏,证明事实就缺乏力量,也不牢靠,甚至很可能就证明不了所要证明的事实,这种情况就属于“明显缺乏事实根据”。不同的具体行政行为所要求的主要证据种类和形式也有所不同,应当根据具体案件情况来确定。所谓“明显缺乏法律依据”,是指适用法律错误,主要包括以下几种情形:一是适用的法律规范与所认定的事实不相符合;二是应当适用此法律(法条、款、项、目)却适用了彼法律(法条、款、项、目);三是错误理解和适用法律;四是适用了尚未生效、已经失效或依法不能适用的法律(法条、款、项、目)。关于“其他明显违法并损害被执行人合法权益”,是指除明显缺乏事实和法律依据以外的其他比较严重违反法律规定且损害被执行人合法权益的情形。具体说,就是具体行政行为违反法定程序或行政机关超越职权、滥用职权致使行政相对人合法权益受到损害。所谓“违反法定程序”是指不严格依法履行法定工作程序而损害行政相对人的程序性和实体性权利,如行政机关不具备行政主体资格、不经调查即作出处理、确定行政相对人错误、作出处罚决定前不履行告知义务、不向当事人送达法律文书等。所谓“超越职权”,是指行政机关及其工作人员所作出的具体行政行为,超越了法律法规所规定的权限范围,或者实施了根本无权实施的具体行政行为。从实践来看,超越法定职权的主要表现形式有以下几种:一是行政机关超越自己的业务主管范围,行使了属于其他行政机关权限的职权;二是上下级行政机关之间实施的不属于自己职权范围内的具体行政行为;三是行政主体在作出具体行政行为时,超越了法律、法规规定的有效期限;四是行政主体在行使职权时,超越了法律、法规规定的范围、幅度、手段等情形;五是没有依法获得或受委托取得行政职权,在完全不具有行政职权的情况下,对行政管理相对人作出具体行政行为,违法行使了行政机关或法律、法规授权组织的行政职权。
四、实践中,行政机关在申请非诉案件中存在的问题
行政非诉执行制度一方面阻止违法的具体行政行为进入执行过程,避免侵害行政相对人的合法权益,另一方面它采用非诉讼的形式,简化程序,确保在较短的时间内使用较小的成本,完成合法具体行政行为的强制执行。实践中发现行政机关在申请非诉执行时存在的一些问题,主要集中在以下几个方面:
1、行政机关未掌握向法院申请强制执行的期限
《中华人民共和国行政强制法》第五十三条:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条:“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为,应当自被执行人法定起诉期限届满之日起三个内提出。逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理。”以上规定要求行政机关应当自被执行人法定起诉期限届满之日起三个月内向法院提出申请,但行政机关往往是行政行为还未生效就向法院申请或着是行政机关向法院申请期限已超出法定的三个月,且没有正当理由,导致行政机关自行撤回审查。
2、行政机关送达程序不符合法定程序
《行政强制法》第三十八条规定:“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的,应当依照《民事诉讼法》的有关规定送达。”而《民事诉讼法》中有关送达的规定主要体现在第八十五条至第九十二条的规定中,包括直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达和公告送达。实践中直接送达出现的问题只有一种:给集体企业等单位送达,接收人员既不是企业法定代表人、负责收发的工作部门人员、也不具有企业法定代表人授权委托书,在接收企业不承认的情况下不能视为有效送达。实践中留置送达出现的问题较多:如接收人员并非被送达人的同住成年家属,再如行政机关的送达地址当事人已经不在那居住,当事人理论上也看不到送达的法律文书,再如送达时未邀请见证人到场,也未采用拍照、录像等方式记录送达过程,当事人不承认收到相关法律文书的,就不能视为有效送达。实践中委托送达和邮寄送达问题不大,委托送达主要是送达给监狱、拘留所内的人员,监狱、拘留所签收即为有效送达。邮寄送达可以向任何人员和单位送达,接收人签收即可视为有效送达。公告送达存在的最大问题是:公告送达的前提必须是当事人下落不明且采用直接送达或邮寄送达等其他方式确实无法送达才采用公告送达。有的行政机关确实去现场找过当事人,无法找到,但没有留下照片或视频等证据,也未邮寄送达,直接在报纸上公告送达,缺乏了中间的送达程序;还有的行政机关确实公告送达了,但忽略了公告送达的期限,公告送达60日才视为送达,有的行政机关在报纸上公告送达10天后便作出了相应的行政行为,也不符合法律规定。还有的案件当事人下落不明查找不到,应该公告送达,却没有公告送达。
3、行政机关作出行政行为适用法律错误
《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定:“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”关于“责令退还非法占用的土地”的规定,是总的法律责任,在具体使用中要区别不符合土地利用总体规划和符合土地利用总体规划两种情况而定,责令限期拆除在非法占用土地止新的建筑物,恢复土地原状,就能实现退还土地的目的,无需再向法院申请强制执行“责令退还非法占用的土地”。对不符合土地利用总体规划的,没收在非法占用土地上新的建筑物后,根据“房随地走”“地随房走”的立法原则,就不能退还非不占用的土地。但行政机关对行政处罚决定中“责令退还土地”的这一项,一旦生效就向法院申请强制执行。法院认为违法占用土地所有权自治未转移,且行政机关作出处罚决定的第二项“限期拆除非法占用土地上新建的建筑和其他设施”已被法院准予强制执行,拆除非法占用土地上的建筑物,就视为非法占用的土地自然退还,故对此项行政机关不需向法院申请强制执行,但行政机关坚持申请,法院裁定不予受理。
4、行政机关作出行政行为事实不清
行政机关在作出处理决定前,必须充分听取行政相对的意见,调查取证、查明事实,但行政机关在认定事实时没有充分的证据,仅凭一份证据也能作出行政行为。主要表现在以下几个方面:①处罚或申请强制执行对象错误。如合作社与合作社成员不分,教会等集体组织与组织人员不分,直接导致行政处罚主体错误。还有行政处罚对象是甲却对乙申请强制执行等对象错误的情况。行政处罚对象的名称是不能出现错误的,也不能随意简写或缩写,否则会造成事实认定错误,导致行政程序空转,造成行政资源浪费。②处罚面积、金额错误。如未经批准将农用地改变为建设用地的面积,应以土地性质已经实际发生改变为面积为准,有的案件则以围墙围起来的面积为准计算非法占地面积。再如一个当事人非法占用六块地,地类有多种,既有符合规划的也有不符合规划的,罚款标准均不同,但行政机关未分别处罚,只作出一个处罚决定,因需要计算数字太多,出现计算罚款金额错误的问题。③集体讨论结束后不完全按集体讨论结论执行。如集体讨论的处罚项是三项,最后的处罚决定书上的处罚项却是两项。但一旦出现这样问题,就属于违反法定程序。
5、行政处罚中未能充分保障当事人权利
《行政处罚法》第四十一条规定:“ 行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩,行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”第四十二条规定:“ 行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。” 可见,行政机关未履行告知义务及未保障当事人的陈述、申辩、听证权利具有一票否决权,在行政处罚中应引起高度重视,有的行政机关忽略了这个问题,导致申请强制执行后不被准予。还有的行政机关确实告知了当事人陈述、申辩、听证权利,告知的权利期限是三天,但却忽略了期间开始的时和日应不计算在期间内,结果把送达之日也算作一日计算,三天未到便作出了处罚决定,未能充分保障当事人的权利,这在一定程度上也违反了法定程序。
6、其他程序中存在的问题
有的行政机关集体讨论时间在前,调查取证时间在后,属于未经调查便得出处罚结论,违反法律规定。在一些林业行政处罚案件中,林业部门未委托鉴定机构,而是委托个人进行鉴定,并且鉴定人是一人,与现行法律规定不符。
7、行政机关向法院申请非诉强制执行时存在的问题
①逾期申请或未到期申请。《行政强制法》第五十三条规定,当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。因此,复议或诉讼期限届满三个月是申请强制执行的法定期限,逾期申请(有正当理由除外)或未到期申请都不符合强制执行申请条件。②申请材料不全或申请材料出现错误。均为是细节问题,如强制执行申请书中行政机关负责人未签字、申请书中被执行人姓名错误、申请书中文书号与处罚决定书文书号不同、缺少相应的证据材料等。对于申请材料有特别规定的案件类型,如房屋征收案件,还应提供符合其相应要求的申请材料。
五、对行政机关在非诉执行案件中存在的问题相关建议
(一)行政机关应当准确掌握申请强制执行期限
根据 《中华人民共和国行政强制法》第五十三条:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条:“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为,应当自被执行人法定起诉期限届满之日起三个内提出。逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理。”之规定,第一、行政机关要准确把握申请强制执行期限,行政机关工作人员有时会疏忽期限问题,但对于法院来说能否受理案件中,其法定期限是非常重要的。行政机关内部可以形成一个工作记事或者内部文件,来统一学习如何计算申请期限的问题。如果行政机关在未到申请强制执行期限情况下,向法院申请强制执行,一方面,能够表明行政机关自身未形成保障被执行人合法权益的意识,是间接的损害被执行人的权益;另一方面,也会增加法院审查工作量,对于简单计算期限的问题,是可以解决在行政机关自身上的,不必要法院再作出不予受理或驳回申请的裁定。第二、行政机关应当至少在期限届满前五个工作日向法院提交申请强制执行的材料,杜绝在期限届满前一日提交。
(二)行政机关应当熟知法定送达程序
行政机关送达所有文书时应先直接送达,无法直接送达时,可采取留置送达、邮寄送达、公告送达,送达程序也是有其先后顺序的,不是行政机关随意适用送达方式的。行政机关在与行政相对人沟通时,应当先确认其准确地址,并且行政机关工作人员采用直接送达;若行政相对人路途遥远或不便直接送达的情况下,行政机关可以采用邮寄送达的方式,并且把邮寄单复印件存好附卷。若行政相对人不提供准确地址也不配合工作的情况下可以采用电话录音、短信编辑等方式让其知道文书内容。送达文书是最重要的程序,如送达程序出现问题,不仅损害行政相对人的利益,也会导致案件败诉。行政机关可以借鉴使用要求当事人签订送达地址确认书这一方式,依据相关司法解释的规定,当事人签订送达地址确认书后,当事人如果变更送达地址应当通知人民法院,如不通知人民法院也可向该确认地址邮寄各种法律文书,退回之日亦可视为送达之日。
(三)行政机关应当正确适用法律依据,提高依法行政水平
行政机关根据法律、法规规定,正确适用法律依据作出行政行为是依法行政的基础。并且作出行政行为应当遵循“先取证,后裁决”的基本原则,作出行政行为才能有充分的法律和事实根据。行政机关作出行政行为时,要对事实作全面了解,并进行细致的调查取证。行政诉讼法对事实和证据认定有明确的要求,突出了行政机关举证的责任,强调了证据的重要性。例如,行政机关应在掌握充分证据足以证明行政相对人存在违法事实的情况下,才能对行政相对人作出相应的行政行为;另外,行政机关在作出行政行为时要严格按照法定的程序做好证据保存和调查记录,以便在诉讼时提供合法充分的证据。在实践中,有些当事人对处罚的实体结论并无多大意见,但对行政执法程序提出异议,这是行政机关在执法中不依法行政的结果。要在程序合法的前提下,根据事实适用正确的法律依据作出无瑕疵的行政行为,是行政机关提高执法水平的通道。
(四)行政机关应当进一步增强程序意识、证据意识,依法规范行政
近年来,行政机关的执法规范化程度明显提高,但与法律规定及群众要求还存在一定差距。实践中发现的问题也是程序问题多于实体问题,事实可能如此,却苦于没有证据支持,因此建议行政机关进一步增强程序意识、证据意识,依法规范行政。努力加强业务学习,尽快提高业务水平。行政系统曾经存在一个怪圈,要不就是滥作为,要不就是不作为。19大之后,中央将依法治国、建设法治政府,提高到前所未有的高度,检察机关成为专门的执法、司法监督机关,通过公益诉讼等方式开展了大量的工作。这样的形势要求下,要求具有行政执法权的行政机关必须依法行政,就要加强对相关人员的业务培训学习,配齐配强行政执法队伍,加强与审判机关的业务沟通,尽快提高业务水平,否则很容易出现问题。
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2020-11-10 14:18:09
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